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民事行政督促履行职责工作探析

2013-12-26 09:59:31来源:平安广西网责任编辑:罗方荣 本文版权所有,未经授权,禁止转载
□韦震玲 李娟
 
  柳州市检察机关2010年开始探索开展民事行政督促履行职责工作,各基层检察院在督促履行职责工作上取得了一些成绩,但仍存在诸多困扰督促履行职责工作发展的因素,影响了该项工作的良性发展。为了解当前开展民行督促履行职责工作中遇到的困难,更好地履行民事行政检察监督权,笔者对近年来柳州市检察机关开展督促履行职责的现状进行调研,并提出相应对策,以供商榷。
 
  一、柳州市督促履行职责工作开展的基本情况
 
  民事行政督促履行职责制度,是近年来检察机关在司法实践中基于检察机关的法律监督定位而创造性开展的一项制度,它是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益,相应的监管部门或单位不行使或怠于行使自己的监管职责,检察机关以监督者的身份,督促有关部门或单位履行自己的职责,以保护国家和社会公共利益的一项制度。其在探索阶段最初以督促起诉的形式出现,后来逐渐发展到督促履行职责。
 
  柳州市12个基层检察院已有10个设立民事行政检察科,具体负责该项工作的开展。从2010年至2013年8月,共办理案件2000余起,挽回损失1.4亿多元。现民事行政督促履行职责已成为构建以执法办案为中心的多元化监督格局中不可或缺的一部分,并保持持续发展态势。
 
  二、民事行政督促履行职责案件主要特点
 
  (一)案件线索自行发现的多,申请人向检察机关提出监督要求的少
 
  柳州市两级检察机关在所办理的民事行政检察案件中,依当事人申请监督案件的占0.3%,履行民事行政检察监督职责过程中发现案件占4.29%,自行发现的案件占95.41%。主要是民事行政部门积极将监督触角向基层延伸、向国有资产管理部门延伸,与相关部门联合开展执法检查工作,主动与环保、行政执法、公安、工商、交通、教育等单位沟通联系,或从国有资产管理部门提供的材料中掌握情况,发现案件线索。
 
  (二)案件数量逐年增加
 
  从统计的数据看,2010年仅办理86件,而2013年1至8月已办理1404件,增幅为153.26%。
 
  (三)系列案多,涉及领域广
 
  督促履行职责案件多是国有资产管理部门因监管制度不全、各职能部门之间协作配合机制不健全而造成国有资产流失或怠于履行职责引发的。基于案件的特殊性,容易引发此类案件。例如2013年1至8月,柳州市涉及“违法用地、违法建筑”拆迁工作的案件有579件,涉及基层组织建设基金回收的案件有214件,督促公安机关进行治安处罚的案件有215件。涉及的主要领域为追缴国有土地出让金、财政贷款、基层组织建设基金,以及督促行政执法、职能部门履行工作职责等。
 
  (四)督促效果逐年提高
 
  检察机关积极履行保护国有资产和公共利益,督促相关部门履行职责,受到社会各界的普遍欢迎,也得到政府有关部门的理解和支持,有利于社会矛盾纠纷的化解,有力地促进社会管理创新,推动公正廉洁执法。据统计,自开展督促履行职责工作以来,柳州市检察机关向有关部门发出履行职责检察建议书、改进工作检察建议书,获相关单位采纳2016件,为国家挽回损失1.4亿多元。
 
  三、民事行政督促履行职责存在的问题
 
  (一)援引法律依据混乱,法律文书不规范
 
  现行法律没有把督促履行职责作为一种诉讼监督措施明确规定下来,检察机关也仅有一些原则性的规定。例如最高人民检察院今年发布的《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》,仅规定督促履行职责的范围和方式,没有规定办理案件的受理、立案、审查、备案、跟踪监督等具体程序和制作法律文书的格式。因此,实践中遇到的问题比较多,具体表现在:
 
  一是法律依据不足,在援引法律上有的牵强援引我国《宪法》第12条的规定和《人民检察院组织法》第4条的规定;有的援引规范性规则或文件,例如《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第48条、《广西壮族自治区检察机关办理民事督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》相关规定;有的甚至笼统模糊依照“相关法律法规”;还有的根本未援引任何法律法规。
 
  二是文书格式不统一、不规范。在内部程序文书中,有的制作受理登记、立案审查、审结报告,有的仅有受理表和结案报告;在向相关单位发出的督促履行职责文书中,形式多样,有的为《督促履行职责检察建议书》,有的为《督促履行职责通知书》。
 
  (二)案件适用范围和对象不明确
 
  由于案件适用范围和对象不明确,理解不透,在探索开展督促履行职责工作的理念上存在偏差,尤其是面对取得的一些监督工作成效时,有的民行检察干警错误地认为实现了社会管理创新,造成一些不该督促的案件被督促,一些一次监督实现效果的案件被重复监督,背离了督促履行职责的职能定位,造成监督方法滥用,监督工作越位。
 
  (三)考评机制上的缺陷,影响监督质量和效果
 
  现行督促履行职责工作的考评体系以办案数量为基本考核要件,审查案件越多,得分越高,导致一些经济相对落后、案件少的地区排名始终靠后,无法确保考评结果的客观、公正、公平。在绩效考核和案件数量的沉重压力之下,为了争夺名次,造成督促履行职责检察建议滥发、数据突增现象频频出现,影响监督质量和效果,使绩效考评的激励效用弱化。
 
  四、加强民事行政督促履行职责工作的建议
 
  (一)立法确认,赋予督促履行职责法律效力
 
  民事行政督促履行职责体现了检察机关的法律监督权,符合立法的目的和精神,而且民事督促履行职责制度开展以来,得到社会的普遍认同,逐步走向成熟,呈现出蓬勃发展的生机。为此需要通过立法来反映和进一步推动该制度的发展,并赋予检察机关民事行政督促履行职责法律职权、效力和规定科学的行使职权的方式。
 
  (二)完善规范,确保督促履行职责全面开展
 
  积极建议上级检察院完善、加强对督促履行职责的范围、条件、程序、法律文书方面的制度规范,引导基层检察院牢固树立正确的监督理念,始终遵循在法律框架内积极稳妥履行职责,确保检察监督在法治轨道上运行,稳步推进督促履行职责全面开展。
 
  (三)加强指导,推进督促履行职责健康发展
 
  一是加强对基层检察院的个案指导,确保案件质量。积极帮助基层检察院筛选案件线索,分析案情。对于有影响的重点、疑难、群体性案件及时进行现场指导,提出具体意见,严格把握案件质量关。二是认真总结,及时推广成功经验和做法,及时纠正在开展工作中出现的偏差,对探索中出现的新情况多提出宝贵意见,引导基层检察院正确履行检察职责。三是加强调研,注重理论成果的转化。一方面在寻求具体对策的同时为上级检察院决策提供理论支撑,为这项职能创新提供效力保障;另一方面将实践优势转化为知识优势的同时进一步指导实践办案服务。
 
  (四)争取支持,提升督促履行职责监督实效
 
  一方面要增强全局观念,及时做好与当地党委、人大、政府沟通工作,营造良好的外部环境,推动督促履行职责工作的有序开展。另一方面建立健全与行政监管部门的协作配合机制,提升监督工作的实效。
 
  (五)改革绩效,体现督促履行职责监督价值
 
  积极评价绩效考评对工作发展的重要导向作用。在加大监督力度的同时,健全考评监督机制,科学设置考评指标,规范考评运行,从适应督促履行职责工作特点出发,从有利于促进办案数量、质量、效率、效果有机统一出发,更加注重监督质量、强化监督效果,体现督促履行职责监督工作的价值,推动民事行政督促改造职责工作健康发展。
 
  (韦震玲系柳州市人民检察院副检察长)

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