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完善检察人员分类管理的应对策略

2014-07-11 11:11:55来源:平安广西网责任编辑:罗方荣 本文版权所有,未经授权,禁止转载
完善检察人员分类管理的应对策略
 
□李华文 罗祖川
 
  中央组织部和最高人民检察院于2013年3月1日联合下发《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》(以下简称《改革意见》),为进一步提高检察人员工作的积极性、主动性,提高诉讼效率和工作效率,促进公正执法提供了制度保障。但当前我国检察人员分类管理中仍存在着对检察人员分类管理改革认识不足、检察官与书记员配比失调、检察官从事非检察业务、检察人员管理方式行政化及检察人员职业保障制度缺乏等问题,笔者通过调查研究,结合当前实际提出相应对策,以期对实践工作有所裨益。
 
  一、检察人员分类管理存在的问题
 
  (一)对检察人员分类管理改革认识不足,处理过渡问题措施不完善。
 
  当前,各级检察机关普遍存在对于分类管理的改革目的、理论体系以及检察官主体地位的认识不足、重视不够。《改革意见》也只是宏观的指导意见,并没有具体的实施步骤,造成大部分检察院处于一种观望态度。检察人员分类管理是资源重新配置和利益再分配的过程,现有人员的归类或过渡是难点,受职位分类标准和员额比例的双重限制,缺少配套措施处理过渡问题,再加上不行使检察权的职位将不授予检察官职务,这意味着相当数量的检察人员不再具有检察官身份,很多检察院领导为避免造成不稳定局面,对单位检察人员管理保持现状。
 
  (二)不少检察官从事非检察业务,检察人员各类职位员额比例失调。
 
  长期以来,我国由于对检察官缺乏编制和员额比例的规定,一方面使得检察编制脱离实际,造成我国检察官的绝对数量很大,但实际行使检察权的人数所占的比例却很小。据统计,截至2012年年底,全国省级以下检察院中,现有检察官占检察人员总数的62.9%。而在检察官中综合部门与技术部门占22.3%,不少检察官从事非检察业务工作。另一方面,检察机关内各类职位员额比例失调情况也十分明显。以某县检察院为例,该院共有检察人员56人,其中检察官(包括检察长、副检察长、专职检委、检察员、助理检察员)45人,占检察人员总数的80.36%;检察辅助人员(包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员)9人,占检察人员总数的16.07%;检察官与检察辅助人员人数已占到检察人员总数的96.43%。这与《改革意见》中规定的基层人民检察院中各类职位设置员额比例相去甚远。
 
  (三)检察人员管理方式行政化,案件层层审批导致权责不分、办案效率低下。
 
  我国检察机关属司法机关,其性质决定了检察人员的管理模式必然要区别于其他国家公务人员。但现有检察人员管理制度与其特殊的工作性质还不适应,主要表现为检察人员管理行政化、检察官身份公务员化、检察人员“官本位”问题突出等,其中最为突出的是案件层层审批的行政管理模式。这不但造成大量的重复劳动,而且加剧了案多人少的矛盾,不利于强化检察人员的责任意识和主观能动性的发挥,而且导致权责不分,错案责任追究制难于真正落实。
 
  (四)检察人员保障制度缺乏。
 
  虽然《检察官法》规定对检察官身份予以保障,但没有制定明确具体的保障制度,检察官有可能像一般公务员一样因种种理由被免职、降职、调动工作。另一方面,检察机关由财政全额拨款,检察人员现行工资制度实行的是公务员工资制度,很难体现我国检察官的地位和社会价值。
 
  二、完善检察人员分类管理的应对策略
 
  (一)提高认识,积极采取措施妥善处理分类管理的过渡问题。
 
  目前检察人员分类管理正处于过渡期,各级检察机关应进一步提高认识,积极采取措施妥善处理分类管理的过渡问题,尽可能化解分类改革的阻力,实现平稳过渡:一是通过全面、公平的“双向选择,竞争上岗”重新确定检察官、检察辅助人员和司法行政人员队伍,尽可能为检察人员创造“机会均等”的选择环境;二是对未能在竞争上岗中被选拔为检察官的,原有检察官的职称和等级可保留三年,三年内仍未能被选拔为检察官的,转入其他序列管理,但其原有政治、经济待遇保持不变;三是在待遇标准上实行“老人老办法,新人新政策”,在稳步提高检察官待遇的前提下,暂时维持现有其他各类检察人员的待遇标准,对新进检察人员则严格按照分类管理的类别执行,以自然减员、组织调配、自主选择等方式,争取用10至15年逐步消化解决遗留问题,尽量减少分类管理对国家整体干部管理体制的冲击力。
 
  (二)科学分类,合理确定检察人员各类职位员额比例。
 
  为了保障检察权的公正、高效行使,推进检察人员分类管理改革,应当在科学分类的基础上,根据检察机关履行法律监督职责的实际需要,合理确定各类检察人员占检察机关编制的员额比例。分类改革以后,从建设高素质、专业化的检察官队伍角度考虑,检察官的员额应当低于辅助人员,建议各级人民检察院检察官职位的员额配置应当不超过全部检察机关职位的35%;在检察业务工作方面,越向下走,承办具体案件越少,相应的事务性工作也越少,检察辅助职位也应当相应减少。因此,基层人民检察院检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员不超过50%,地市级人民检察院不超过45%,省级人民检察院不超过40%,最高人民检察院不超过35%;地市级以上检察院由于承担领导与管理的职责,越向上走,领导职责越重、管理幅度越大,因此不同层级检察机关司法行政人员所占员额比例应有所不同,应当按照从基层检察院、市级检察院、省级检察院到最高检察院,由低到高逐次递增的原则配置,建议严格按照《改革意见》中规定的基层人民检察院不超过15%,地市级人民检察院不超过20%,省级人民检察院不超过25%,最高人民检察院不超过30%配置。
 
  (三)实行检察机关办案机制改革,确立以检察官为中心的办案机制。
 
  检察官在检察权的行使过程中始终居主导地位,并有一定的终止诉讼的权力。因此,改革原有的办案机制,提高检察官的主体意识,强化检察官的责任权利,显得格外重要。建议实行检察机关办案机制改革,建立以检察官为中心的办案机制。要实现检察机关内部检察职能和行政管理职能的彻底分离,在业务部门以业务领导取代行政领导是关键。要对案件实现分类办理,建立专业化公诉、侦查、法律监督队伍。部门负责人在办案过程中仅负责组织协调工作,不再对具体案件如何处理进行审批,还检察官以独立思考的处断权、办案权。检察官应在检察长领导下独立履行检察职责,并对检察长负责,接受检察长的监督,逐步形成检察长——检察官的办案机制。实行办案机制改革,可以强化检察官的独立性,可以充分调动检察官的积极性、主动性和创造性,从而建立起责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案机制。
 
  (四)完善检察人员职业保障制度。
 
  一是健全检察官身份保障制度。首先,应实行检察官不可更换制,一经法定程序录用,一般应工作到退休,以解除检察官的后顾之忧。其次,要完善检察官等级制度,明确检察官等级终身保留制,以使与之相应的检察官津贴伴随检察官终生,以此强化检察官的身份保障。
 
  二是完善检察官职权保障制度。要改革目前行政化的办案体制,确立以检察官为中心的办案机制,对检察权进行重新配置。根据渐进性的原则,逐步扩大检察官的职权,取消业务部门负责人审批制,最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会,并明确各自职权范围,建立责任制,切实做到权责统一。改革检委会的人员构成,检委会委员由检察长、副检察长、专职检委和德才兼备、有五年以上法律工作经验的资深检察官担任。要完善检察人员经济保障制度。检察机关应严格执行《改革意见》中确定的检察官在检察人员中的员额比例,省级及其以下检察机关应实行统一工资标准,并给予较高的工资待遇。(作者单位:鹿寨县人民检察院)

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