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完善旅游法律法规 构建综合执法机构

2016-03-08 11:07:34来源:平安广西网责任编辑: (本文版权所有,未经授权,禁止转载)
完善旅游法律法规 构建综合执法机构
 
——对我国生态旅游行政执法工作的建议
 
□林丽宁
 
  近几年,生态旅游在世界范围内得到快速发展,产业规模已经相当可观。生态旅游提倡对当地文化与环境最小冲击下,追求最大经济效益与游客最大满意的旅游活动,其内涵强调的是对自然景观的保护,是可持续发展的旅游。生态旅游行政执法是指政府或旅游行政主管部门根据生态旅游法律、法规及规范性法律文件,针对参与生态旅游法律关系中的相对人,所作出的影响其权利和义务的具有法律效力的具体行政行为。目前我国生态旅游法律规范体系的制度存在漏洞、过于原则及内在不统一,以及尚未构建综合的行政执法机构等问题,直接影响旅游执法工作的效果。
 
  一、我国生态旅游行政执法现状分析
 
  (一)法律制度不完善。我国目前还没有一部监管生态旅游的法律,生态旅游行政执法依据的是调整与生态旅游有关联的其他法律关系的法律,例如依据《环境保护法》《文物保护法》《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等。生态旅游法律规定的不完善,是导致生态旅游行政执法依据不到位等法律问题产生的主要原因。
 
  (二)旅游管理体制混乱。目前我国还没有专门的生态旅游执法管理机构和执法管理队伍,在生态旅游执法管理中常出现多部门管理或都不管理的混乱局面。管理上的错位和缺位,导致不能及时、高效处理突发事件,严重破坏了法制的统一和政府的执法权威、执法形象。
 
  (三)执法监督不严。目前,我国对生态旅游执法活动缺乏必要的监督。《旅游法》第七章涉及旅游监督管理,但只是指旅游主管部门和有关行政部门的执法监督,且旅游主管部门存在执法人员不到位、责任不明确、监督不力的现象。
 
  二、完善我国生态旅游行政执法的建议——构建生态旅游综合执法机构
 
  (一)建立生态旅游综合执法机构之必要性
 
  生态旅游强调可持续发展,可持续发展要求旅游景区市场开发与执法环境协调并进。而旅游行政主管部门与承担执法处罚职能的相关部门利益分割、权责失衡,这就需要重构与生态旅游景区产业链相匹配的权力体系。旅游景区管理机构相对集中行使其他部门的行政执法权,有利于结束执法打架、推诿扯皮,加大生态旅游资源的保护力度。因此,执法集权形成规范化的治理体系就显得十分迫切。生态旅游综合执法不仅弥补了旅游部门的行政执法权缺陷,也弥补了因旅游法律法规不完善所带来的执法难题;不仅可以让查处的案件得到及时有效的处理,而且能够使相关法律法规在综合执法中发挥最大的作用。因此,整合相关部门资源,建立一个综合执法部门专管生态旅游显得十分必要。
 
  (二)建立生态旅游综合执法机构之可行性
 
  目前,我国生态旅游业发展迅速,但执法过程中暴露出来的很多问题不容忽视,需要国家加强管制。生态旅游区别于传统旅游,有其特殊性。设立专门的旅游执法机构不失为解决生态旅游执法困境的一种思路。一方面执法机构专司监管,提高执法效率;另一方面,执法机构的专业优势将提高执法力度。
 
  笔者认为,由专门的执法机构进行景区内的旅游管理,能及时、高效管理旅游景区范围内各项事务,有效约束与规范旅游者,有效进行科普宣传和环境教育,使资源保护与护林防火、旅游管理三者有机统一,为自然保护区健康、持续发展提供了财力上的保障。鉴于生态旅游区别于传统旅游,可建立一个专门的生态旅游执法机构——通过立法赋予执法权,按照景区级别,建立相应的执法机构。
 
  (三)建立生态旅游综合执法机构的思路
 
  ——立法赋予执法权。我国虽然已制定了统一的《旅游法》,但只是对整个旅游业起到原则性的指导和引领的作用。生态旅游具有特殊性,担负着发展经济和保护生态环境的双重责任。若只将生态旅游作为《旅游法》的一个篇章来制定,很难突出生态旅游的双重责任,而且对生态旅游周边社区的经济、环境所带来的影响难以进行全面规制。因此,应出台一部生态旅游法,使之成为调整生态旅游行为的权威性法律。生态旅游法应当规定我国发展生态旅游业的基本原则和措施,生态旅游执法机构的设立、执法队伍的建设、执法权限、执法保障措施、法律责任等,从法律上给予生态旅游执法明确的定位,为生态旅游执法部门的执法提供充分的法律依据。
 
  ——与景区级别相配套。在隶属关系上,根据景区级别设置相应的执法机构。(1)对省级生态旅游景区,建立二元旅游综合执法体系,即成立地方政府旅游综合执法领导小组和旅游综合执法机构。整合景区所在地旅游局与环保、公安等部门,形成综合行政部门。执法队伍由两部分人员组成,一部分固定人员由以往的旅游局执法大队组成,另一部分人员则不固定,由各部门抽调人员集中参与执法,人员定期轮换,抽调人员的人事关系仍在原单位。(2)对国家级生态旅游景区,需要更专业化的管理,可考虑设立专门的生态旅游管理委员会,管理委员会与当地旅游局没有隶属关系,由国家旅游局统一设置。(3)在行政编制上,执法机构按照景区所在地辖区给予相应行政级别,地方政府在人力、物力、财力上给予必要保障,人员编制参照公务员管理或者行政执法专项编制。
 
  ——执法权力相对集中。(1)执法总原则。对执法机构,在不需要进行宏观调控和整体规划的领域实行行政执法相对集中,如对景区内违章建筑的处理、污水处理、空气污染、游客乱扔垃圾等集中行使行政处罚权。对行政检查和行政强制实行两权移转,行政检查交由有关部门处理,行政强制交由公安机关实施。(2)其他行政职能的集中。如将园林所、文化局等相应的职能集中到管委会,各地根据实际作出差异化分类;对于涉及专业性的不对公民人身、财产产生负担的职能(例如景区内的环境保护、救援),管委会可以实行行政任务民营化,将其通过立法授权给专业化的第三方组织,提高服务质量和效率。(3)现场临时处置权。只要是涉及旅游或游客的执法活动,旅游综合执法机构有权现场做出裁决,对于裁决有争议的,可以由相关职能部门在事后做进一步处理,以更好地保护游客的利益。
 
  ——法律责任。有权必有责。在权力制约上,可以由法院来审查执法机构滥用行政权力等违法行为。对执法工作实行绩效评估制度,由立法机关对执法机构进行绩效评估,如运用法律方法对执法的目的、程序和效果进行评估,通过民意测验等方法检验执法的社会满意程度等。
 
  生态旅游业的发展单靠一个专门的生态旅游执法机构尚显不足,除逐步完善相关立法外,还需社会中介组织、旅游行业协会以及社区等一起监督生态旅游执法环境。社区参与有助于生态旅游事业的发展和社区的经济社会进步,如在江西婺源,当地村民自觉遵守村规民约,一起保护生态环境。因此,应鼓励社会公众参与生态旅游执法与监督,共同为生态旅游创造良好的行政执法环境。
 
  (作者单位:贵港市覃塘区人民法院)
 
  

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