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民主立法的地方实践与完善

2019-08-06 13:29:26来源:广西法治日报责任编辑:张振鹰 (本文版权所有,未经授权,禁止转载)
□陈建财
 
  中共十六大、十七大、十八大、十九大报告均强调,要推进民主立法,“以良法促进发展、保障善治”。2015年3月15日修正的《中华人民共和国立法法》也规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。据此可知,民主不仅是中央确定的立法原则,也是立法法规定的基本原则,作为我国立法体系重要组成部分的地方立法自然应予遵循。
 
  一、民主立法概述
 
  一般认为,民主的核心要义是人民当家作主,应当实现形式民主与实质民主相统一、程序民主与实体民主相结合。具体到民主立法而言,则应从主体、程序(活动)和内容三个方面去理解和把握。扩展而言,作为立法法规定的基本原则,民主应贯穿于立法主体开展立法活动的整个过程,即从立法决策到法的颁布、解释、修改、废止,都应当遵循民主原则。在现行立法机制不够完善的情况下,立法主体更应当遵循民主原则开展相应立法活动。
 
  二、民主立法的地方实践
 
  立法法实施后,地方立法机关(本文特指有立法权的地方人大及其常委会)积极开展民主立法的各种探索,并制定了大量的地方性法规。以南宁市为例,自2006年至2018年8月,南宁市人大及其常委会制定地方性法规28部,修订7部,修改29件次,废止19件,开展立法调研82项,在推进民主立法实践方面做了许多工作:一是规范立法机制,先后于2010年、2016年制定《南宁市制定地方性法规规定》《南宁市地方性法规制定条例》;二是建立完善法规立项机制,拓宽立法项目来源,加强立法项目的评估论证;三是探索法规起草的外包和自我完成方式,2009年委托广西政法管理干部学院起草《南宁市志愿者服务条例(草案)》,2012年自主起草《南宁市历史街区保护管理条例》《南宁市五象岭保护条例》等法规草案;四是改进立法调研机制,邀请不驻会市人大代表参与立法调研;五是建立立法协调机制,召开年度立法工作会议,开展法规审议工作协调;六是发挥人大代表立法主体作用,在开展法规立项、规划、调研、听证、论证、修改、评估活动以及常委会审议时,邀请代表参加、列席;七是建立公众参与立法制度保障;八是建立专家论证会制度,每一件法规草案都召开专家论证会,于2016年建立了立法专家顾问库;九是建立立法听证制度;十是建立法规草案公开征求意见制度,在南宁人大网等平台公布法规草案全文,向社会公开征求意见;十一是建立公众意见反馈机制;十二是建立630个基层立法联系点,以便征集社情民意、宣传法规、反馈公众意见。
 
  三、地方民主立法存在的问题
 
  通过各种形式的探索和实践,地方立法在贯彻民主原则上取得了明显成效:立法过程日益公开,立法机制日益完善,人民参与立法活动的途径丰富多样,社情民意在立法内容中得到相当程度的体现。但是,由于经费、观念、法律素养等各种原因,地方立法的民主化进程或多或少还存在一些不足。具体而言,主要存在以下三个问题:
 
  一是没有实质性发挥立法主导作用,民主立法机制还不够完善。法规立项、起草、审议表决、公众参与、专家论证、听证以及立法后的宣传与质量评估等机制不够全面,公众意见反馈和法规的修改、废止、解释工作机制没有建立或完善。二是民主形式存在随机性或选择性,或多或少有走过场之嫌。比如,立法公示平台或方法过于单一(绝大部分只是在当地人大网公示),绝大部分基层立法联系点只挂牌无实效,公众意见反馈极少等。三是民主的广度和深度不够,以致所立之法科学性不足,行政执行率和司法适用率普遍不高。
 
  四、地方民主立法的路径
 
  首先,应从立法主体入手,全面增强地方立法人员的民主意识。民主不是万能的,但没有充分的民主,地方立法就很难充分体现民意,其科学性就无法得到保障。既然立法法已经把民主立法作为基本原则,地方立法人员就应当在整个立法过程中自觉遵守并以之指导、约束自己所参与的立法活动。换言之,意识决定行为,地方立法人员应当不断增强民主意识,让民主意识指导、贯穿于立法全过程,全面贯彻民主原则。
 
  其次,要从立法环节着手,提高民主实效。对于法规立项、规划来说,立法项目既要向行政机关征集,也应向法规适用机关即法院、检察院以及监察机关征集,这样既可以充分发扬民主,也可以从源头提高地方性法规的司法适用率。既要坚持规划原则,又要保持规划灵活性,绝不因立法规划而不能及时呼应舆论或群众呼声导致立法效率与针对性降低。对于法规起草来说,要重点改革法规起草机制,将原来以政府及其部门起草为主调整为以地方人大及其常委会起草或无利害关系第三方起草为主,从而淡化直至消除立法中的部门色彩。对于立法调研、协调来说,要建立常态化立法调研、协调制度,并扩大调研、协调主体,邀请法院、检察院、监察委和其他法律理论与实务部门派员参加立法调研、协调工作。要扩大调研、协调对象,平等注重对关联行政相对人及其对应商(协)会或其他组织的调研、协调。对于审议、表决来说,要根据现今立法审议、表决者普遍不具有专业法律知识的客观实际,建立有关专门委员会和地方人大常委会对法规草案逐条为主、全案为辅的宣读、审议、表决机制。对于公众参与立法来说,应提高公众参与立法的广度与深度,既要充分发挥地方人大代表作用,邀请相关地方人大代表参与立法规划、调研、起草、审议等立法工作,鼓励地方人大代表提出立法议案,对议案被采纳的地方人大代表给予一定荣誉表彰,以提高地方人大代表履职的主动性、积极性,又要改变以地方人大网为主要公示平台来公开征求意见的做法,改在发行量、影响力大的媒体公示征求意见稿,并将征求意见稿精准定向发送可能受到立法影响的关联行政相对人及其对应商(协)会或其他组织,发送各院校法学院(系)、公检法、监委等法律理论与实务部门,以提高公开征求意见的精准性、实效性,还要充分发挥基层立法联系点的作用,避免挂牌成为摆设。对于专家论证来说,要完善专家的选任机制,公开面向社会公众以及精准面向法律理论与实务机构(如法学会、律协、公检法机关、律师事务所等)、关联行政相对人及对应商(协)会或其他组织,多元化选任专家。要建立专家意见公示制度,将参与立法的专家意见全部公开,让公众检视专家意见,以公开反向督促专家认真履职。要建立专家参与立法的激励机制,对意见被采纳的专家给予适当表彰,以提高专家履职的主动性、积极性。对于立法听证来说,要尽可能扩大立法听证范围,大幅增加交由立法听证的法规草案数量。对于立法后质量评估来说,要建立完善第三方评估制度,确保立法后质量评估结论的独立性、精准性。对于法规修改、废止、解释来说,由于法规修改、废止、解释的实质就是非常重要的立法工作,所以要明确按照民主原则建立完善相应的工作机制。对于意见反馈来说,要尊重意见建议提出人的智力成果,建立人大代表意见、公众意见、专家意见、听证意见等各种立法意见建议的常态化公开、直接反馈和激励机制,进而提高相关人员提出意见建议的主动性、积极性。
 
  (作者系广西商法研究会副会长、广西民族大学商法研究院特聘研究员)

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